公安部关于印发牟新生副部长在全国公安厅局长会议上的讲话的通知

    各省、自治区、直辖市公安厅、局：

    现将牟新生副部长在全国公安厅局长会议上的讲话印发给你们，请报告党委、政府，结合本地实际情况，认真贯彻执行。

牟新生副部长在全国公安厅局长会议上的讲话

1995年1月9日

同志们：

    部党委决定，在这次全国公安厅局长会议上安排专门时间，研究、部署城市人民警察巡逻工作，目的是要进一步统一思想，提高认识，加快城市人民警察巡逻体制的建设步伐，推动公安工作机制的改革，增强公安机关的快速反应能力和控制社会治安的能力。陶部长在会议开始时的讲话中已专门强调了加快大中城市人民警察巡逻体制的建设问题，罗干同志也代表国务院和中央政法委员会对巡警体制建设作了明确指示，对在全国大中城市建立巡警体制的重要性和必要性给予充分的肯定，《1995年全国公安工作要点》（征求意见稿）对这个问题也提出了具体要求。这些都充分反映了党中央、国务院领导和部党委对民警巡逻工作的高度重视，也反映了在大中城市加快人民警察巡逻体制建设步伐是一件刻不容缓的大事情。会议期间，有的同志实地考察了上海的巡警工作，认为很受启发，增加了许多感性认识。今天还要听取上海、天津、江苏等地的经验介绍。现在，我受部党委委托，就下一步城市人民警察巡逻体制建设工作谈几点意见。

    一、进一步提高认识，下定决心，尽快把大中城市的民警巡逻体制建立起来。

    1993年6月，在天津召开的全国城市人民警察巡逻工作会议上，我们提出在地级以上城市逐步建立城市人民警察巡逻体制，并要求各地公安机关抓紧完成这项工作。现在一年多的时间过去了，从我们了解的情况看，尽管这项工作有明显的进步，有的地方成绩比较显著，但是，在全国近200个地级以上城市中，到目前仅有44个城市初步建立起人民警察巡逻体制，即有一支专职巡警队伍，巡逻工作成为一种固定的警务方式能够长期坚持；有86个城市虽然也已开展了民警巡逻工作或正在进行试点，但还很不规范，有的甚至是有名无实；还有70个城市尚处于酝酿阶段。这说明我们这方面的工作做得还很不够，离部党委的要求还有很大差距，很不适应当前斗争形势的客观要求。对于这种情况，部党委是非常重视的，要求加大工作力度，加快大中城市民警巡逻体制建设的进程。这也是这次全国公安厅局长会议专门安排几天时间研究巡警工作的目的之所在。

    实现上述要求的关键，首先还是要解决好我们自身的认识问题。应该说，从“十八公”提出建立和完善城市人民警察巡逻体制、切实提高动态环境下对城市治安控制能力的要求至今，我们对于建立城市人民警察巡逻体制这一改革的新生事物的认识是在逐步加深的。几年来，各地民警巡逻工作的实践也充分证明了建立城市人民警察巡逻体制的重要性和必要性。我们多次强调，建立民警巡逻体制绝不是权宜之计，而是关系到公安工作全局的一项重大改革和根本性建设。部党委决定在大中城市建立民警巡逻体制，绝不是在现有警钟之外简单地再加上一个巡警，而是考虑到在改革开放的形势下，现代化城市公安工作的运作机制必须进行改革，必须适应动态社会、动态治安这种新形势，警力配置要改革，勤务制度要改革，运作方法要改革，建立巡警体制就是这种改革的突破口。我建议，同志们在思考建立巡警体制这个问题时，不要单纯地就巡警想巡警，而要从整个公安工作的全局，从提高城市的治安管理水平、提高城市警察的快速反应能力、提高整体战斗力等方面去考虑。已经建立巡警体制的44个城市和初步开展民警巡逻工作的86个城市的实践充分证明，巡警工作是城市公安工作不可缺少的重要组成部分，也是提高城市管理水平的重要举措。巡警不同于其他警种的显著特点在于它是通过警察在巡逻中执法来适应城市动态治安环境，巡警的覆盖面广、触角长、反应灵敏，能够适应城市生活的多样化，适应城市迫切需要公安机关作出快速反应的社会治安情况，包括及时处理各种与治安相关的社会秩序问题，这一点是其他警种无法承担的。经过初步总结，我们认为巡警的作用和功能主要体现在以下几个方面：一是一支全天候控制城市社会面治安的重要力量；二是一支预防犯罪的威慑力量，同时又是打击现行犯罪的生力军；三是一支通过巡察管理城市治安的执法力量；四是一支处置突发事件和紧急治安事件的突击队；五是密切联系群众、为群众服务的一个重要窗口。有些同志并未认识到在社会主义市场经济体制下建立民警巡逻体制的重要意义，因此对这项工作犹豫不决、徘徊观望，迟迟不敢起步或长时间停留在试点阶段。有的甚至认为建立民警巡逻体制浪费警力，不如把力量用在刑侦办案上，因而把部里为巡警建设下达的专项编制挪作他用。与此相反，一些地方公安机关的领导在这个问题上站得高，看得远，认识到位，工作到家，充分发挥主观能动性，积极地克服困难、创造条件，加快完善巡警体制的建设，收效显著。上海、青岛等城市经济发展比较快，经济实力比较强，建立巡警的有利条件确实多一些，但河北省唐山市的经济条件与大多数城市差不多，他们也能够不断解决困难和问题，建立专职巡警队伍，开展综合执法，使巡警体制建设一年上一个台阶，这说明关键还是思想认识问题。因此，各省、自治区、直辖市公安厅局和地级以上城市的公安机关的领导，一定要从提高新形势下控制社会治安的能力，推进整个公安工作机制改革的高度来认识建立城市人民警察巡逻体制的问题，推动这项工作快速发展。

    同时，我们也应该看到，加快城市民警巡逻体制的建设进程，还有赖于各级党委、政府和社会各界的大力支持。公安机关要增强工作的主动性，建设巡警体制的重大事项要及时向党委、政府报告，并加强同社会各界的沟通和联系，通过我们的工作实绩赢得党委、政府和社会各界的理解、信任和支持。我们都看了上海的工作情况，他们不仅走出了巡警综合执法的新路子，而且与指挥中心和110报警系统建设、内部机构职能的调整等配套进行。他们取得这样的成绩主要是思想解放，善于根据形势的变化创造性地开展工作，努力把工作做到家，得到了市委、市政府和社会各界的信任和支持。在这方面，他们给大家提供了许多有益的启示。我认为，上海市的巡警工作之所以受到市委、市政府高度重视，推进较快，除了市委、市政府领导具有远见卓识之外，关键是上海市公安局自身充分认识到了建立巡警体制是改革和加强现代城市公安工作的必由之路。

    关于编制、经费等方面的问题，我们在“天津会议”上已讲得很明确，有关精神现在仍是适用的。公安部也充分注意到了各地发展的不平衡性，正在积极与有关部门协商，尽力争取更多的编制和经费来帮助、支持一些地方克服困难，加快民警巡逻体制的建设。各地也要积极想办法，不等不靠，主动争取地方编制和地方财政的支持。我想，只要我们上下共同努力，这方面的问题是能够得到较好解决的。我建议，巡警工作还没有上轨道的城市，请公安局长不妨先把巡警队伍组建起来，边组建，边执法，边完善，任何问题都是通过实践才能解决的，等待观望不能解决任何问题。

    鉴于目前城市民警巡逻体制建设还很不理想的状况，各省、自治区、直辖市公安厅、局的领导同志，要按照这次会议的要求，认真部署，狠抓落实，依照有专职队伍、形成固定警务方式、与内部其他警种的业务比较协调的要求，积极创造条件加快民警巡逻体制的建设步伐，尽快把本地地级以上城市的民警巡逻体制全部建立起来，特别是那些条件比较好的地方，一定要抓紧搞得更快些。年内，公安部将组织人员赴各地检查建设进度和质量。

    二、充分发挥公安机关的优势，因地制宜地推行巡警综合执法。

    巡警综合执法，是上海率先推出的，从一开始就引起了社会各方面的广泛关注。目前，全国已有25个城市实行巡警综合执法。两年来的实践证明，城市人民警察巡逻综合执法是维护社会治安秩序，提高城市管理水平的有效办法。首先，从总体上看，我国目前的城市管理水平还不高，特别是与发达国家和地区相比还有较大的差距。我国城市管理的现状，大多是行政管理部门各管一摊，执法力量分散，管理力度不够，空隙多，效率不高，单单加强某一个部门的力量决不能使一些影响城市正常秩序和市容环境的“老大难”问题得到很好的解决，而这些问题不解决，又影响城市治安，甚至产生犯罪。人民警察具有执法权威较高，执法覆盖面广等优势，经过授权，充分发挥这些优势，把那些直接影响社会秩序、社会环境的问题管起来，不仅有助于提高城市管理水平，也有助于公安机关在国家现代化进程中发挥更大的作用。同时，街面上的秩序好了，必然对维护城市治安产生积极的影响，使党委、政府和社会各界更多地、更直接地感受到建立城市人民警察巡逻体制的好处，从而得到他们更有力的支持。其次，实行巡警综合执法，对公安机关自身的改革和发展也很有好处。我们知道，警力不足是城市公安机关面临的一个实实在在的问题，但同时，公安机关内部各部门、各警种分工过细，不仅加剧了警力不足的矛盾，同时也远远不能适应在市场经济条件下动态治安环境中出现的一些新情况和新问题。为解决这个长期困扰公安工作发展的问题，部里很早就提出了一警多能、一警多用的设想。现在巡警综合执法为这种设想成为现实提供了一个比较合理的机制和形式。1993年1月，朱镕基同志在温州考察工作时指出：我在上海工作时就想搞巡警综合执法，把城市的治安、工商等管理工作，都由穿一种制服的警察管起来。因此，部里要求有条件的大中城市都学习借鉴上海等地的经验，因地制宜积极推行巡警综合执法。

    当然，在巡警综合执法的实际运行中，还会遇到一些困难和问题。首先就是立法、授权问题。应当说，在1957年的《人民警察条例》和即将出台的《人民警察法》中，对这个问题都有一些规定。但是从一些城市的实践情况看，当前我们国家正处在大变革的时代，社会生活变化很大，巡警综合执法还可能遇到立法、授权的问题，以及与有关部门职责权限的衔接问题，需要通过地方立法、授权来解决。上海在这方面做得很好，他们实行巡警综合执法从一开始就得到党委、政府、人大的大力支持，法律保障也能紧紧跟上。上海市公安局易庆瑶同志将在这次会上介绍他们的做法和经验，请各地注意学习借鉴，通过自身的积极努力，争取地方党委、政府和人大的支持，把巡警综合执法工作进一步推开。对于巡警综合执法，还有一个思想认识问题。有的同志认为，警察已经管事不少了，为什么还要管人家的事巡警综合执法绝不是取代其他行政执法部门，而是依照法律规定对发生在街面上的影响城市秩序和与治安相关的事进行先期处置，复杂的还要按程序移交有关部门依法处理。一个城市各方面的秩序都管好了，无疑对维护良好的治安秩序有好处。

    三、建立健全规章制度，逐步加强巡警的规范化、制度化建设。

    在“天津会议”上，我们把建立专职巡警、实行警区责任制和建立完善的指挥通讯系统，作为城市民警巡逻规范化建设的基本内容和主要标准。一年多来，各地围绕这三个方面做了许多努力，也制定了一些相应的规章制度，巡警的规范化、制度化建设有了一定效果。但从一些地方的情况看，一部分城市民警巡逻体制建设还很不规范，制度建设滞后。特别是一些城市警区责任含混，指挥通讯不畅，投入的警力形不成网络，巡逻效果不明显；在巡逻方式、巡逻时间、岗位责任、查勤考核，以及队伍的管理、使用等方面还缺乏必要的制度规范和约束机制；同时，在公安机关内部，巡警与各警种、各单位的关系还有待理顺，当前比较突出的是巡警与交通警、派出所的协调问题。这些都直接影响了城市民警巡逻工作的健康发展，必须引起我们的高度重视。

    公安部要求各地在大力推进城市民警巡逻体制建设的过程中，要不失时机地建立健全有关规章制度，使城市民警巡逻工作从一开始就纳入规范化、制度化的轨道。当前首要的是要按照公安部颁布的《城市人民警察巡逻规定》，进一步完善警区责任制。实行警区巡逻制是巡逻体制建设的基本要求。没有警区就没有责任制，也就难以形成防控网络。实行警区责任制关键是责任明确，制度完善，狠抓落实。要进一步明确规定巡警的巡逻方式、巡区划分、巡逻时间、岗位责任；明确处罚执行程序、法律文书的使用和申诉复议程序；同时要建立严密的查勤制度，强化查勤考核工作等。这些都是落实巡逻制度、规范巡警行为的必要措施。

    在巡警队伍的管理和使用方面，要坚持严格管理，严格训练，尽快完善内部督察管理机制，强化经常性的思想教育，坚持岗前培训和岗位轮训。各地还可根据本地的实际情况，将每年新增的民警，包括分配来的大、中专毕业生，除个别因特殊需要或身体素质、心理素质不适应防暴、巡逻工作的外，一律放到防暴队、巡警队，经过2至4年的锻炼再分配到其他业务部门。这样既可以使巡警、防暴警队伍不断实现新老交替，保持队伍的战斗力，又可以使新民警受到强化训练，获得工作经验，提高他们做群众工作和处理各种治安问题的能力。

    要妥善处理巡警与内部其他警种、部门的关系，比如巡警同交通警、派出所的协调问题，各地可结合实际情况，对各自的管理范围、职责区域进行合理、可行的划分。在执法方面，部里已作过明确规定。巡警只负责巡察，不办案，除依照治安管理处罚条例的规定对当事人当场处罚外，需要调查的案件或需要进一步审查的人员，都要移送当地派出所或其他业务部门。现在有的派出所、交通警不愿接案，或者对被移交的人员不认真审查，这是不对的。市、区公安机关领导要搞好协调，并建立工作制度，保证正常运作。巡警和防暴警两支队伍，可以实行一块牌子，两套人马。即把防暴队作为巡警的一支能够攻坚的突击力量，平战结合，始终保持一支随时可以出动、处置突发事件的备勤力量。巡警和防暴队两支力量职能相对独立，但要统一指挥调度，做到优势互补。巡警要充分发挥覆盖面广、信息灵、反应快的特点，遇有突发事件可随即到达现场作出先期处置，并可以在最短的时间内迅速集结，成为处置突发事件的辅助警力。防暴队除保留一支突击队伍昼夜备勤外，可拿出多数警力重点担负城郊结合部和夜间的机动巡逻，弥补巡警警力不及的薄弱地带，拓宽巡逻覆盖面，使两个警种形成合力。

    关于巡警机构设置问题，部党委的意见是直辖市设总队，地级市设支队，其他市设大队或队。同时对专职巡逻队的警力也作了原则规定，总队应不少于3000 人，支队不少于800人，大队不少于200人，队不少于80人。这个数字只作为一个目标性的原则要求，各地可根据实际情况变通。各省、自治区公安厅和地区公安处应在治安部门设置专门机构负责巡警工作。部里指导巡警工作的主管部门是治安管理局。

    四、建立并完善与巡警制度配套的指挥通讯系统，全面提高快速反应能力。

    加强指挥通讯系统和110报警系统建设，部里已强调多年，但总的看，进展情况不够理想。经济、技术条件是个制约因素，但关键还是重视不够的问题。有些地方公安机关购置的轿车档次很高，花的钱也不少，而指挥通讯系统却很落后；有的地方虽名叫指挥中心，但就其功能来讲与值班室没有多少差别；有的地方按警种重复建设了四五个通讯指挥系统，不但浪费有限的经费，而且工作效率不高。我们认为，指挥中心系统应包括110报警、决策指挥、处理警务等多种功能，构成一个覆盖范围广、反应迅速、运作灵敏的指挥网络。大家实地考察了上海市、区两级指挥通讯中心，感触一定很深。黄浦区能够用200万元建成一个现代化的指挥室，这对一些大中城市来说，并不是可望而不可及的。黄浦分局的领导同志正在考虑采用卫星定位系统，指挥调动巡逻机动车辆。如果各地都能达到这样的水平，那将是一个了不起的飞跃，我们的巡警体制建设和城市公安工作就能大大前进一步，达到一个新的阶段。因此，今后我们考核一个城市的巡警体制建设，评价公安机关的整体工作，都要把指挥中心建设作为一项重要内容来考核。

    今天在座的还有来自36个大中城市的公安局长。大中城市是巡警体制建设的重点，你们的工作情况直接关系到全国城市人民警察巡逻体制的建设进程，关系到全国治安大局是否稳定。从目前36个城市的情况看，工作都有了一定基础，有些方面做得还是好的或比较好的。希望大家回去后继续努力，以这次会议为契机，互相学习、借鉴，取长补短，共同努力，进一步推动本地民警巡逻体制向更高层次迈进，为全国其他地方的城市巡警体制建设树立榜样。我相信，只要各地认真贯彻落实这次会议的精神，真抓实干，克服困难，巡警工作一定能很快迈上一个新台阶。