新疆维吾尔自治区人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见

新疆维吾尔自治区人民政府

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新政发〔2015〕46号

新疆维吾尔自治区人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见

伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：

    为创新重点领域投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）要求，结合我区实际，制定本实施意见。

     一、总体要求

     （一）指导思想。

    全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和第二次中央新疆工作座谈会精神，深入落实自治区党委八届六次、七次、八次全委（扩大）会议、自治区党委经济工作会议和自治区十二届人大第三次会议部署，深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，不断创新投融资机制，鼓励社会投资特别是民间资本参与重点领域建设，增强经济增长内生动力，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，推动经济平稳健康发展。

     （二）基本原则。

     1.坚持统一开放、公开公平的原则。着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性，依法保障社会资本享有平等的投资环境，形成社会资本和政府投资利益共享、风险分担、相互促进、共同发展的市场格局。

     2.坚持政府引导、市场驱动原则。进一步转变政府职能，减少对微观事务的干预，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，优化政府投资使用方向和方式，有效发挥价格杠杆作用，使市场在资源配置中起决定性作用。

     3.坚持改革创新、提质增效原则。积极探索符合我区特点的投资运营新机制，创新融资方式，拓宽社会资本投资渠道，促进社会资本进入重点领域，努力提高公共服务质量。

     二、创新生态环保投资运营机制

     （三）深化林权制度改革。将集体林地所有权、承包权、经营权“三权分离”。盘活林地经营权，鼓励林权依法规范流转，扩展林权及林下经济抵押贷款融资渠道。完善集体林权制度改革配套措施，建立林权流转体系。鼓励退耕还林和荒山荒地造林依法流转。减免林权流转税费，有效降低流转成本（责任单位：林业厅、财政厅）。（注：有2个以上责任单位的，排在第一位的为牵头单位，下同）

     （四）推进生态建设主体多元化。在严格保护冰川、森林、草场、湿地等资源的前提下，鼓励社会资本参与生态建设和保护，支持符合条件的林业企业、涉农企业、农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户等新型经营主体投资生态建设项目（责任单位：林业厅、农业厅、畜牧厅）。在严格林地用途管制、实行分级管理的前提下，对保护级别较低的地方公益林放宽利用限制，鼓励开展森林资源开发利用，以森林资源入股参与旅游开发、开展林下特色种植养殖等林下经济，提高公益林区自我支持能力和公益林综合效益。在保障生态效益、符合土地开发利用规定的前提下，对社会资本承包或认领荒山开展植树造林，发展经济林果和林木良种，兴办林（农）家乐等生态项目，依法保护其林权及相关权益（责任单位：林业厅、农业厅、畜牧厅、旅游局）。

     （五）推动环境污染治理市场化。在电力、钢铁、煤化工、纺织、矿山开发等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理。通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业向专业环境服务公司购买治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度（责任单位：环保厅、经信委）。

     （六）积极开展排污权、碳排放权交易试点。将主要污染物排放量指标依据行政区划进行分配，发放排污许可证，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。在乌鲁木齐河、伊犁河、额尔齐斯河流域开展化学需氧量、氨氮排污权有偿使用和交易试点。在国家、自治区两级大气污染治理联防联控区域范围内开展二氧化硫、氮氧化物排污权有偿使用和交易试点。制定自治区排污权有偿使用费和政府储备（收储）排污权交易费收取和使用管理办法。建立自治区、地州市、县市区三级排污权储备体系。加快调整污染物排污费征收标准，保障治污机构获得合理利益（责任单位：环保厅、发改委、财政厅）。建立碳排放权交易市场体系，以政府碳指导价为基础，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易，发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用（责任单位：发改委、经信委、国资委、财政厅）。

     三、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程

     （七）培育农业、水利工程多元化投资主体。及时向社会公告不涉及国家安全的水利工程整体规划、投资规模、预期收益等信息，鼓励农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体，以特许经营、参股控股等多种形式参与投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的重大水利工程建设、运行、管理、科学研究、技术咨询及劳务服务（责任单位：水利厅、发改委、财政厅、农业厅）。

     （八）保障农业、水利工程投资合理收益。社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇。社会资本参与建设的农田水利、水土保持和节水供水工程，按照“谁投资、谁所有”的原则确定工程产权，社会资本投资形成的资产产权归社会资本投资主体所有，财政补助资金形成的资产可以交由社会资本投资主体代为运营管护。社会资本投资建设或运营管理的农田水利、水土保持和节水工程，可依法按投资比例获取供水水费等经营收益，并可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿（责任单位：水利厅、发改委、财政厅）。

     （九）通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。建立大型长距离调水工程水权交易制度改革试点，探索企业预购水权社会融资模式。鼓励国有大中型企业、社会投资机构等参与投资，以股份制企业融资方式，广泛吸引社会资本合资合作（责任单位：发改委、水利厅、国资委）。社会资本出资参与建设节水供水重大水利工程可优先获得新增水资源使用权（责任单位：水利厅）。

     （十）完善水利工程水价形成机制。加快推进水利工程供水价格改革，按照“一次定价，分步到位”的原则，将水利工程供水价格调整到合理的水平。非农业供水可实行有盈利的水价核算政策；深入开展农业水价综合改革试点，全面实行终端计量供水，全面推行差别化价格政策，稳步建立水权交易平台；对于个别相对独立区域，探索建立非农业供水价格政府指导价的试点工作，积极推行两部制水价（责任单位：发改委、水利厅、农业厅、畜牧厅）。

     四、推进市政基础设施投资运营市场化

     （十一）改革市政基础设施建设运营模式。推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变（责任单位：住建厅）。对企业因承担政府确定的公益性任务而引起的政策性亏损，给予必要合理的补贴或补偿（责任单位：财政厅、住建厅）。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本。推进县市区、乡镇和村级供水、燃气、供热、污水收集和处理、垃圾处理等设施项目“打包”投资和运营，鼓励实行厂网一体投资和运营。（责任单位：住建厅、发改委、财政厅）

     （十二）积极推进社会资本参与市政基础设施建设运营。城市供水、供气、供热、公共交通、垃圾污水处理等垄断性行业，按照《自治区市政公用事业特许经营条例》的规定，由政府通过公开招标选择经营企业，签订特许经营合同。鼓励社会资本通过参股、控股、合资、合作等形式平等参与城镇基础公用设施建设和运营。除法律法规明确限制外，只要有收费机制或投资收益比较稳定的项目，都应当积极引入社会资本参与建设经营，实现投资主体多元化，加快城市市政公用基础设施建设步伐。（责任单位：住建厅、发改委、财政厅）

     （十三）加强县城基础设施建设运营。按照新型城镇化发展的要求，把有条件的县城和重点镇发展为中小城市，支持基础设施建设，增强吸纳农业转移人口的能力。选择若干具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度，通过公私合营、特许经营、政府购买服务等方式引入央企、地方国企、民企、外资等各类市场主体参与城镇化建设。（责任单位：住建厅、发改委、财政厅）

     （十四）完善市政基础设施价格机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平，提高政府定价、调价的科学性和透明度（责任单位：发改委、住建厅）。实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，各级政府可根据实际情况和财力状况，对企业进行必要合理的补偿（责任单位：财政厅、发改委、住建厅）。

     五、改革完善交通投融资机制

     （十五）加快推进铁路投融资体制改革。鼓励社会资本参与建设新疆境内城际铁路、资源开发性铁路、地方铁路和城市轨道交通等项目（责任单位：发改委、住建厅、国资委，乌鲁木齐铁路局）。允许社会资本进入铁路工程建设领域。凡符合国家规定资质条件的民营企业，允许参与铁路工程勘察设计、施工、监理、咨询以及建设物资设备采购投标。对民营企业和其他各类所有制企业采用统一的招标条件，确保公平竞争。允许社会资本投资参与铁路客货运输服务业务。鼓励民营企业和国铁企业开展多种方式的物流合作，提高铁路物流运输服务水平。鼓励社会资本通过参股、控股、资产收（并）购等多种形式，参与铁路非运输企业改制重组，推动企业转换经营机制，提高市场竞争能力（责任单位：乌鲁木齐铁路局）。

　　（十六）完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本以控股或参股方式参与建设地方高速公路、矿山、旅游等资源型公路。凡符合国家规定资质条件的民营企业，允许参与公路工程勘察设计、施工、监理、咨询以及建设物资设备采购投标。对民营企业和其他各类所有制企业采用统一的招标条件，确保公平竞争。允许社会资本投资参与公路客货运输服务业务。鼓励社会资本参与公路技术创新，投资公路新型运输设备、桥梁设备、节能环保设备器材、安全检验检测设备及其他公路专用设备的研发、设计、制造和维修，平等参与设备采购投标（责任单位：交通运输厅、发改委）。

　　（十七）鼓励社会资本参与民航基础设施建设。鼓励社会资本以控股或参股方式参与建设新疆境内枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设。允许社会资本进入机场工程建设领域。凡符合国家规定资质条件的民营企业，允许参与机场工程勘察设计、施工、监理、咨询以及建设物资设备采购投标。对民营企业和其他各类所有制企业采用统一的招标条件，确保公平竞争。允许社会资本投资参与机场客货运输服务业务。鼓励民营企业和国有民航企业开展多种方式的物流合作，提高机场物流运输服务水平（责任单位：民航新疆管理局）。

　　六、鼓励社会资本加强能源设施建设

　　（十八）鼓励社会资本参与电力建设。支持社会资本扩大投资，以多种形式参与火电站项目建设。鼓励社会资本参与火电站脱硫、脱硝装置的建设、改造和运营。在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资抽水蓄能电站及常规水电站。支持社会资本参与新能源和可再生能源开发，研发储能技术、材料和装备，参与新能源汽车供能设施建设，参与新能源示范城市、绿色能源示范县和光伏扶贫工程建设（责任单位：发改委、经信委、水利厅、国资委，国网新疆电力公司）。

　　（十九）鼓励社会资本参与石油和天然气管网建设。鼓励民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，支持社会资本控股建设石油和天然气支线管道、煤层气、煤制气和页岩气管道、区域性输配管网、液化天然气（LNG）生产装置、天然气储存转运设施、原油和成品油商业储备库等，从事相关仓储和转运服务。鼓励民营企业参与石油天然气进出口业务。国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放（责任单位：发改委、经信委、国资委，中石油新疆油田公司，中石化西北石油局）。

　　七、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化

　　（二十）鼓励电信业进一步向社会资本开放。引导社会资本通过多种方式进入电信业，积极拓宽民间资本的投资渠道和参与范围，鼓励民间资本进入移动通信转售、宽带接入、网络托管、增值电信业务、通信建设、基站铁塔、参股基础电信运营以及拓展海外市场等领域，促进业务创新发展（责任单位：通信管理局、经信委）。

　　（二十一）吸引社会资本加大信息基础设施投资力度。鼓励区内电信企业在铁塔、管线建设、宽带接入、设施维护等领域创新合作模式，实现优势互补。支持新一代信息技术、两化深度融合、三网融合、物联网、云计算、大数据产业等技术研发和应用，引导社会资本积极参与自治区重要信息基础设施建设（责任单位：通信管理局、发改委、经信委）。

     八、鼓励社会资本加大社会事业投资力度

     （二十二）鼓励社会资本投资社会事业。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化、文艺、科技、旅游设施建设（责任单位：教育厅、科技厅、民政厅、文化厅、卫计委、体育局、旅游局）。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。支持开展收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务（责任单位：金融办，人民银行乌鲁木齐中心支行）。执行中央关于免征或减半征收行政事业性收费的规定；对非营利性教育、医疗、殡葬、养老机构建设一律免征自治区设立的行政事业性收费（责任单位：财政厅、发改委），对营利性教育、医疗、殡葬、养老机构建设一律减半征收自治区设立的行政事业性收费（责任单位：发改委、财政厅）。

     （二十三）改进社会事业价格管理政策。民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策。养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由各级政府按照市场化方向根据当地实际情况确定（责任单位：发改委、教育厅、民政厅、住建厅、卫计委）。九、建立健全政府和社会资本合作模式（二十四）大力推广政府和社会资本合作模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力（责任单位：发改委、财政厅分别牵头，住建厅、环保厅）。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险（责任单位：财政厅）。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行（责任单位：法制办）。

     （二十五）规范合作关系保障各方利益。根据当地实际和项目特点，积极探索、大胆创新，合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式，完善投资回报机制，增强吸引社会资本能力，按照平等协商原则明确政府和合作伙伴之间的权利和义务，平衡好社会公众与投资者利益关系（责任单位：发改委、财政厅分别牵头）。

     （二十六）健全风险防范和监督机制。政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制（责任单位：财政厅、审计厅）。

     （二十七）健全退出机制。政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜（责任单位：项目所在地政府）。十、充分发挥政府投资引导带动作用

     （二十八）优化政府投资使用方向。政府投资要围绕补短板、调结构、增后劲、惠民生，重点用于生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域。对鼓励社会资本参与的重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用（责任单位：发改委、财政厅分别牵头）。

     （二十九）改进政府投资使用模式。政府投资积极支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资行为（责任单位：发改委、财政厅分别牵头）。

     十一、创新融资方式拓宽融资渠道

     （三十）探索创新信贷服务。大力推动产品和服务模式创新，积极探索开展排污权、收费权、集体林权、集体土地承包经营权等质押特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等各类创新类贷款业务，不断扩大创新贷款业务规模，有效缓解抵质押品缺乏的问题，更好地满足不同类型、不同经营规模主体的差异化资金需求。鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。鼓励民营企业设立融资担保机构，拓宽融资渠道（责任单位：金融办，人民银行乌鲁木齐中心支行）。

     （三十一）推进农业金融改革。积极改进和完善农村金融服务体系，有效提升涉农金融机构服务三农能力。大力推广家庭农场贷款、种粮大户贷款、土地复垦贷款、“信贷+保险”、“合作社+农户+银行”、“公司+基地+农户+银行”等信贷产品和模式。加快创新形成符合现代农业需求的金融产品和融资模式，探索建立现代农业金融风险分担机制，构建土地承包经营权抵押登记、评估、流转等中介服务平台。探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、农林企业的贷款融资能力和风险抵御能力（责任单位：金融办、农业厅、国土资源厅，新疆银监局，人民银行乌鲁木齐中心支行）。

     （三十二）充分发挥政策性金融机构的积极作用。鼓励政策性银行结合新疆实际情况，充分发挥资金周期长、成本低的优势，重点做好对棚户区改造、城市基础设施建设、农田水利建设等项目支持，为改善公共服务、优化生态环境、提升基础设施服务能力提供资金支持（责任单位：金融办、财政厅，新疆银监局，人民银行乌鲁木齐中心支行）。（三十三条）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。积极探索发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金（责任单位：发改委、财政厅、金融办，新疆证监局，人民银行乌鲁木齐中心支行）。

     （三十四）支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。加大重点领域上市后备企业培育力度，积极支持符合条件的企业通过多层次资本市场上市、挂牌融资。支持重点领域建设项目通过银行间市场、各类债券市场发行企业债、公司债、中期票据、短期融资券、定向融资工具和资产支持票据等方式进行直接融资（责任单位：金融办、发改委，新疆证监局，人民银行乌鲁木齐中心支行）。

     创新重点领域投融资机制对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。各地、各部门要从大局出发，进一步提高认识，加强组织领导，健全工作机制，协调推动重点领域投融资机制创新。各级政府要结合本地实际，抓紧制定具体实施细则，确保各项措施落到实处。各有关部门要按照分工，抓紧制定相关配套措施，加快推进重点领域建设。同时，要加强宣传解读，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性，切实发挥好投资对经济增长的关键作用。

 

2015年5月25日